Новый форум

Вот, нашел кое-че... из последнего в Одессе

Д.Р. Кобалия
(ДП Южгидроархеология»)

Подводные памятники в правовом поле Украины.
Проблемы их охраны и эксплуатации

К концу ХХ столетия подводная среда окончательно выпадает из понятия terra incognita. Она становится если не местом постоянного обитания человека, о чем грезили фантасты и романтики глубин 50-х, то, по крайней мере, зоной его постоянного присутствия. В данном контексте речь идет не столько об экономическом освоении водного пространства, сколько о непосредственном присутствии человека под водой, его взаимодействии с подводным миром и объектами подводной истории. Вопрос присутствия особенно актуален и для Украины. Несмотря на, казалось бы, достаточную нормативную базу в области охраны культурного наследия, проблема его сохранения под водой становится все более злободневной. Причиной тому - беспрецедентный рост дайвинга во всех его проявлениях, на морском побережье и во внутренних водоемах. Поскольку это явление - скорее объективная реальность, наиболее простым и, вместе с тем, необдуманным решением было бы введение всевозможных ограничительных санкций. Но даст ли это эффект в деле защиты подводного культурного наследия Украины?
В настоящее время имеется как минимум два официально принятых документа, регламентирующих правовые, организационные, социальные и экономические отношения в сфере охраны подводных памятников. Это Закон Украины «Об охране культурного наследия», принятый 8 июня 2000 года №1805-III и дополненный, соответственно, 16 декабря 2004 № 2245-IV, а также Закон Украины «Об охране археологического наследия», принятый 18 марта 2004 г. №1626- IV. Еще одним документом, ратифицированным в Украине в 2006 году, является Конвенция об охране подводного культурного наследия, подписанная 6 ноября 2001 года в Париже.
Каждый из этих документов в той или иной мере касается означенной темы. Закон «Об охране археологического наследия», равно как и Закон «Об охране культурного наследия» дополняют друг друга, редакция некоторых статей и пунктов полностью идентична. В определенном смысле это объясняется тем, что Закон «Об охране археологического наследия», инициируемый Институтом археологии НАН Украины, основывался на первой редакции Закона «Об охране культурного наследия» внося некоторые уточнения в терминологию и регламентируя научную деятельность. Как значится в преамбуле: «…Закон регулирует отношения, связанные с охраной археологического наследия Украины – неотъемлемой части культурного наследия человечества уязвимого и невосстанавливаемого источника знаний об историческом прошлом, а также определяет права и обязанности исследователей археологического наследия». Изменения же к Закону «Об охране культурного наследия» в конце 2004 года явились своеобразной реакцией на эту инициативу. В свою очередь, Международная конвенция об охране подводного культурного наследия носит скорее декларативный характер и регламентирует, прежде всего, международные отношения в области защиты подводных объектов. Согласно статьи 5 «Каждое государство участник использует наилучшие способы, которые есть в его распоряжении и которые можно практически использовать для предотвращения или смягчения каких-либо нежелательных последствий деятельности, которая относится к ее юрисдикции и может случайно влиять на подводное культурное наследие». Следовательно, главной нормативной базой для нас по-прежнему остаются законы, отмеченные выше.
И прежде чем мы коснемся проблемных вопросов взаимодействия человека и подводных объектов Украины, обратим внимание на общую терминологию. Статья 1 каждого из законов «Об охране…» определяет объект охраны. Ими являются, соответственно, «объект археологического наследия» и «объект культурного наследия». При этом разница в определении незначительна. Объектом культурного наследия выступает: выдающееся место, сооружение (произведение), комплекс (ансамбль), их части, связанные с ними движимые предметы, а также территории и водные объекты, другие природные, природно-антропогенные или же созданные человеком объекты независимо от состояния сохранности и донесшие до нашего времени ценность в археологическом, эстетическом, историческом, этнологическом, архитектурном, художественном, научном плане, также в отношении искусства, и сохранили при этом свою аутентичность. Объект археологического наследия или археологический объект отличается тем, что до настоящего времени он сохраняет только археологическую, этнографическую и антропологическую ценность. Аутентичность может быть сохранена частично, что, впрочем, соотносится с понятием «их части» в обеих формулировках. Незначительным отличием может выступать понятие «выдающееся место» в Законе «Об охране культурного наследия» и, собственно, «место» в Законе «Об охране археологического наследия». Согласно той же статьи объекты культурного наследия на территории Украины охраняются государством. Их охрана является одной из приоритетных задач органов государственной власти и органов государственного самоуправления.
С этого момента появляются нюансы, на которых стоит остановиться подробнее. Так, в статье 2 Закона «Об охране культурного наследия» объекты делятся по видовому признаку на археологические и исторические. К историческим относятся и …места гибели боевых кораблей, морских и речных судов, в том числе с остатками боевой техники, вооружения и амуниции… В первой редакции закона затонувшие суда указаны не были. Предметы, которые залегают под водой, относятся к археологическим объектам.
Несмотря на, казалось бы, основательный список терминов и определений, обозначенных в статье 1, обратим внимание на выделение «недвижимых объектов» и «движимых предметов». Из этого не совсем понятно, к каким объектам относятся, например, места кораблекрушений – движимым или недвижимым? Очевидно, что места кораблекрушений не относятся к движимым предметам. Но становятся ли они в связи с этим недвижимыми объектами? Недвижимый объект культурного наследия – объект культурного наследия, который не может быть перенесен на другое место без потери его ценности археологического, эстетического, этнологического, исторического, культурного, художественного облика и сохранения его аутентичности. В то же время движимые предметы – связанные с недвижимыми объектами культурного наследия, - элементы, группы элементов объекта культурного наследия, которые могут быть отделены от него, или составляют с ним единую целостность и отделение которых приведет к утрате археологического, эстетического, этнологического, архитектурного, художественного, научного облика и аутентичности (ст.1). Следует отметить и еще одну деталь. Понятия «движимый» и «недвижимый» весьма относительны, так как в том же Законе «Об охране культурного наследия» в редакции 2004 года ст.5 указывается на возможность перенесения памятника или, как станет понятнее дальше, недвижимого объекта. Здесь будет уместно рассмотреть еще два термина – «памятник» и «памятник археологии» соответственно. Согласно ст.1 Закона «Об охране культурного наследия» «Памятником» считается объект культурного наследия, который занесен в Государственный реестр недвижимых памятников Украины. В свою очередь, памятник археологии это объект археологического наследия национального или местного значения, занесенный в тот же Государственный реестр недвижимых памятников Украины. Иначе говоря, памятником может считаться только недвижимый объект. Движимые предметы подлежат внесению в государственную часть Музейного фонда Украины, учету и сохранению в порядке, предусмотренном законодательством. Термин «движимые предметы» используется в законе в контексте «недвижимых памятников». С одной стороны, следуя логике статей закона, места кораблекрушений, относящиеся к наиболее распространенному типу подводных объектов, являются именно недвижимыми объектами, но с другой стороны автору этой статьи, долгое время работающему в сфере охраны культурного наследия, неизвестен ни один случай занесения в реестр места кораблекрушения. То есть случая, когда затонувшее судно или его остатки получили бы статус памятника. Да, механизм охраны подводных объектов культурного или археологического наследия существует. Топографически определенные территории, в которых находятся объекты культурного наследия или возможно их присутствие, а также водные объекты на основании статьи 5 Закона Украины «Об охране культурного наследия» могут быть объявлены охранными археологическими территориями на ограниченный или неограниченный срок. В этих зонах возможен запрет какой-либо деятельности юридических или физических особ, которая создает угрозу объекту культурного наследия или нарушает законодательство в сфере охраны культурного наследия. И все же, занесение затонувших судов в Государственный реестр представляется более предпочтительной мерой. Согласно данным директора Департамента подводного наследия ИА НАН Украины С. Воронова обследование морского дна Черного моря в 2006 году показало, что подавляющее большинство заявленных и официально принятых подводных местонахождений не были подтверждены фактически. Последнее еще раз указывает на относительность охраны подводных объектов посредством подобных мероприятий в силу их размытости. Более правомерным и, вместе с тем, более затратным, представляется занесение уточненных мест кораблекрушений в Государственный реестр с оформлением соответствующей документации. Рассматривать эту категорию объектов как движимые –сомнительная инициатива, что вполне понятно для любого, хотя бы раз опускавшегося под воду. Возможность постановки на учет подводных объектов, хоть и косвенно, определяет статья 17 того же закона. В ней отмечается, что «все памятники археологии, в том числе и те, что находятся под водой, включая связанные с ними движимые предметы, являются государственной собственностью». Речь здесь может идти в первую очередь о затопленных участках суши с наземными объектами на них, портовых конструкциях и т.д. Но, как правило, и эти объекты не паспортизируются и не рассматриваются как отдельные памятники.
Как видно, несмотря на появление подводных объектов в текстах законов 2004 года, проблема их охраны остается до конца не отрегулированной. Надлежащая паспортизация подводных памятников как памятников, оформление актов технического состояния не проводится. Ратификация Конвенции об охране подводного культурного наследия в 2006 году – шаг, несомненно, позитивный. Конструктив в принятии такого решения прослеживается хотя бы в том, что теперь Украина, пусть формально, но все-таки принимает общую концепцию охраны подводных памятников. А охранять у нас действительно есть что. Статья 18, пункт 2 этого документа гласит: «каждое государство-участник ведет учет, охраняет и использует все разумные способы для обеспечения стабильного состояния подводного культурного наследия…». Подводное культурное наследие определяется как: «все следы человеческого существования, имеющие культурный или археологический характер и частично или целиком, периодически или постоянно находятся под водой на протяжении не менее 100 лет, такие как:
1. объекты, сооружения, здания, артефакты и людские останки вместе с их археологическим и природным окружением;
2. суда, летательные аппараты, другие транспортные средства или какие либо их части, их груз или другое содержание, вместе с их археологическим и природным окружением и
3. предметы доисторического характера».
В состав таких объектов не входят трубопроводы, кабели и другие, используемые в настоящее время установки на дне моря.
Наиболее спорным пунктом конвенции представляется хронологическое определение объекта с возрастом от 100 лет. Совершенно очевидно, что подводными памятниками могут и должны считаться места кораблекрушений, а также другие объекты и более позднего происхождения, например, периода Второй Мировой войны. Обратим внимание на явную утопичность хронологического отделения исторического и современного в целом. История начинается секундой раньше. Археология же - суть методология, поэтому, где грань между археологом и криминалистом, сказать сложно. В отношении же территориальных вод Украины именно памятники Второй Мировой войны являются наиболее уязвимыми объектами, это общеизвестный факт.
Каким же образом можно защитить затонувшие суда, самолеты, места якорных стоянок от полного разграбления? Прежде чем ответить на данный вопрос, необходимо определиться, что предполагает охрана культурного наследия в букве закона. Итак, охрана культурного наследия это: «система правовых, организационных, финансовых, материально-технических, градостроительных, информационных и других мероприятий по учету (выявление, научное изучение, классификация, государственная регистрация), предотвращение разрушения или причинения вреда, обеспечение защиты, сохранения, содержания, соответствующего использования, консервации, реставрации, ремонта, реабилитации, приспособления к музеефикации объектов культурного наследия» (Закон «Об охране культурного наследия» Ст.1). Охрана археологического наследия это: «комплекс мер согласно законодательства структур государства, предприятий, организаций и граждан, направленных на учет (выявление, научное изучение, классификацию, картографирование, регистрацию), защиту, сохранение, надлежащее хранение, адекватное использование, консервацию, реабилитацию, реставрацию, музеефикацию и распространение знаний» (Закон «Об охране археологического наследия» Ст.1). Как видно, отличия в формулировках здесь опять не очень существенны. При этом первое определение выглядит все же более полным. Перечень мероприятий достаточно объемный и затрагивает сферу деятельности различных структур и организаций. И все-таки проблема сохранения остается нерешенной. Почему? Кроме уже представленной выше темы «размытости» объекта охраны и его правового статуса, в первую очередь мест кораблекрушений, есть и другие плохо отработанные вопросы. Механизм выявления объекта культурного наследия прописан не достаточно четко. С какого момента он считается таковым? Статья 37 Закона «Об охране культурного наследия» в редакции 2004 года указывает: «Вновь выявленные объекты культурного наследия до решения вопроса о регистрации их в качестве памятников подлежат охране согласно требованиям этого Закона и вносятся в Список объектов культурного наследия утвержденный решением соответствующего органа культурного наследия». Следуя логике, официально выявленный объект считается таковым после проведения его археологического обследования. Под археологическими исследованиями подразумевается «научно-исследовательская и научно-практическая деятельность, направленная на получение новых знаний про объекты археологического наследия, закономерности развития древних общества и человека» (Закон «Об охране археологического наследия» Ст.1). Научные полевые работы осуществляются под контролем Института археологии на основании Открытого листа соответствующей формы и разрешения Министерства культуры и туризма. Согласно статье 14 Археологические экспедиции, отряды и группы возглавляются исследователем, который получил открытый лист, находятся под охраной государства. Центральные и местные органы исполнительной власти, органы местного самоуправления, предприятия, организации и граждане должны оказывать помощь и способствовать проведению археологических исследований. К сожалению, подводных археологических экспедиций в Украине мало, а средства, выделяемые на их проведение крайне незначительны. Конечно, любые подводные мероприятия, дешевыми не назовешь. По этой же причине, кстати, в Украине совершенно не слышно про палеонтологию. Дело здесь совсем не в отсутствии ископаемых. В настоящее время при Институте археологии НАН Украины созданы два официальных центра, сфера деятельности которых связана с охраной, учетом и изучением подводного наследия. Это Филиал Охранной археологической службы «Южгидроархеология» (директор В. Нефедов) и Департамент подводного наследия (директор С. Воронов). Мероприятия, предпринимаемые обеими организациями, прежде всего Департаментом, направлены на привлечение к работе клубов и дайв-центров. Без подобных инициатив охрана подводного культурного наследия Украины – не более чем романтическая вывеска. И действительно, активное сотрудничество официальных государственных структур с общественными и коммерческими организациями страны является наиболее злободневной и актуальной практикой спасения подводных памятников. Стремительное развитие дайвинга должно стать основой любых предохраняющих мероприятий с соответствующими гарантиями и преференциями последнему. Деятельность клубов и дайв-центров в рамках закона и основанная на коммерческом интересе, в самом деле, внушает определенный оптимизм. Тем более, аналогичная практика уже давно имеет место за рубежом. Во многих странах дайв-туризм выступает гарантом охраны подводных объектов, для этого имеется достаточная коммерческая мотивация. В этом отношении каких-либо правовых препон нет и на Украине. Статья 13 Закона «Об охране археологического наследия» прямо указывает: «Общественные организации, граждане способствуют органам охраны культурного наследия в проведении практических мероприятий по выявлению, изучению, учете и охране объектов, популяризации знаний, осуществляют общественный контроль за состоянием, использованием, консервацией и музеефикацией памятников археологии». В Конвенции об охране подводного культурного наследия статья 2, пункт 10 декларирует следующее: «Привлекается ответственный и не причиняющий ущерба доступ с целью наблюдения или документирования in situ подводного культурного наследия с целью информирования общественности о наследии, уяснения ценности и охраны этого наследия, за исключением случаев, когда такой доступ не совместим с его охраной и управлением» Об этом гласит и Правило 7 Приложения к конвенции. Каждая страна-участник может использовать для этого любые способы. Коммерческая эксплуатация подводного наследия с целью торговли или спекуляции определяется как совершенно не совместимая с охраной и надлежащим управлением. Подводное наследие не может рассматриваться как предмет торговли, купли, продажи или бартера как товар, имеющий коммерческую ценность. Однако это правило не распространяется на оказание услуг дипломированных археологов или же других услуг, характер и цель которых полностью отвечают Конвенции и которые осуществляются на основании разрешений компетентных ведомств (Приложение к Конвенции, Правило 2).
В свете вышесказанного на наш взгляд целесообразно не только создание охранных археологических территорий и даже не паспортизация каждого конкретного объекта, но юридически оформленное закрепление подводных объектов за дайв-клубами с целью контроля, научных мероприятий и постоянного мониторинга их состояния. Формой такого закрепления может выступать подписанный, в том числе охранный, договор или лицензия, выданная государственным органом охраны. Только коммерчески заинтересованные организации при непосредственном взаимодействии с охранными и силовыми структурами государства способны защитить подводное наследие Украины. Они имеют для этого достаточные ресурсы и мотивацию.